한국해양전략연구소
[225호] 중국 해경법의 발효와 센카쿠 분쟁에 대한 함의
중국 해경법의 발효와 센카쿠 분쟁에 대한 함의
한국해양전략연구소
선임연구위원
김 석 균
중국 해역을 침범한 외국 선박에 대한 무기 사용권한을 법제화 한 중국 해경법이 작년 12월 말 전국인민대표자회의를 통과한 후 올 2월 1일자로 발효되었다. 2013년 네 개의 해상 법 집행기관이 통합하여 중국해경(China Coast Guard)이 창설된 이후 국무원 산하 국가해양국에서 2018년 중국 공산당 중앙군사위 산하 무장경찰(武警)의 지휘를 받는 것으로 조직으로 전환되었다. 민간 통제에서 인민해방군(PLA)과 같은 지위의 무경의 지휘아래 놓임으로써 군사적 색채가 더욱 짙어 졌다. 법 집행기관의 성격보다는 군사적 기능을 강화한다는 징후는 해상 법집행과 해양권익 보호를 임무로 하는 별도의 해양경찰대(marine police corps)를 창설할 계획이라는 보도에서도 찾을 수 있다.
중국해경의 군사화와 함께 무기사용 권한의 법제화에 대하여 주변국들이 많은 우려를 제기하고 있다. 사실 중국해경의 무기 사용 권한의 법제화 자체는 그리 문제될 것이 없다. 코스트 가드의 무기 사용권은 국제해양법에서 해상 법집행을 위한 최후 수단으로 허용되는 권한이고 우리나라를 비롯한 다른 국가들도 이를 법제화하고 있다. 이전까지 중국해경의 공권력 집행의 근거가 불투명하고 미약한 점이 많았다는 점에서 오히려 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 문제는 총기 사용의 구체적 요건에 있다.
중국 해경법 제47조는 개인화기를 사용할 수 있는 경우를 두 가지로 규정하고 있다. (i) 선박의 범죄 혐의자나 무기 등의 불법 운송 (ii) 불법 생산 활동을 위한 외국선박의 중국 관할 해역 진입, 정선명령 거부, 승선·검색 저항 및 다른 수단에 이러한 불법행위 저지 실패. 제48조는 공용화기를 사용할 수 있는 경우를 (i) 해상에서 대테러 작전 수행 (ii) 중대범죄 대응 (iii) 함정이나 항공기 공격의 세 가지 상황으로 규정하고 있다.
일본을 비롯한 중국과 분쟁 중인 주변국이 우려하는 점은 자국 어선이 중국이 자국의 관할수역이라고 주장하는 분쟁 수역에서 조업하기 위해 진입하는 경우 총기 사용을 할 수 있도록 하고 있다는 점이다.
첫째, ‘불법 조업’을 위해 ‘관할수역 진입’ 만으로 총기 사용을 허용하는 것은 법 집행의 최후 수단으로 최소한의 범위에서 사용되어야 한다는 원칙에 벗어난다. 도주 방지나 범인 체포, 경찰관 위해 방지, 공무집행 저항 억제 등 우리나라 해양경비법(제17조)에서 정한 요건과 비교해서도 개인화기의 사용 요건이 지나치게 넓게 설정되어 있다. 둘째, ‘관할수역’에 대한 해석의 문제이다. 중국은 서해에서 한국과 해양경계, 동·남중국해에서 주변국과 영유권 및 해양관할권 분쟁을 겪고 있다. 중국이 주장하는 관할수역에서 조업하는 어선은 이 수역을 경비하는 중국해경의 총기사용의 대상이 된다. 법령상으로는 이어도 수역 등 중국이 자국의 EEZ라고 주장하는 수역에서 조업 중인 우리 어선에 대하여 총기를 사용할 수 있다.
이런 가운데 중국과 영유권 분쟁이 새로운 양상으로 전개되는 센카쿠에서 특히 문제될 수 있다. 센카쿠 주변 수역에서 벌어지는 분쟁은 최근 몇 년간 중국 공선의 ‘진입의 일상화’ 단계에서 ‘자국 수역에서 법 집행’ 단계로 변화하고 있다. 2012년 일본 정부의 센카쿠제도의 국유화 이후 중국 정부 선박은 거의 매일 접속수역에 진입했고 한 달에 세 번 꼴로 영해에 진입했다. 이후 영해 진입은 2013년 8월 28회, 2016년 8월 23회의 최고 기록을 포함해 매달 평균 10여회에 달하고 있다. 2019년과 2020년에는 영해 진입이 각각 126회, 88회, 접속수역은 각각 1097회, 1161회로 급증하고 있다.
진입 빈도의 증가와 함께 중국해경 함정의 행동 양상이 변하고 있다. 2020년 5월 두 척의 중국해경 함정이 센카쿠 영해에 진입하여 조업하고 있는 일본 어선을 추적하며 3일 동안 영해에 머무르며 떠나지 않았다. 해상보안청 선박 수척이 경고와 어선에 대한 보호 조치를 하면서 대치 상황이 발생했다. 일본 정부의 항의에 대하여 중국 영해에서 금어기(5월 초에서 8월 중순)를 위반한 ‘불법’ 어선에 대한 단속이었다며 오히려 해상보안청의 단속 방해 행위를 금지해 줄 것을 요청했다.
센카쿠에 대한 수역 진입의 일상화 및 일본의 실효적 지배력 약화를 단계적으로 추진하고 있는 가운데 ‘자국수역’에 ‘불법조업’을 목적으로 진입한 일본 어선에 대하여 총기 사용을 할 수 있는 근거를 했다는 점은 ‘법 집행단계’로의 전환을 뒷받침한다. 이러한 상황은 남중국해에서 중국과 영유권 및 관할수역 분쟁을 겪고 있는 국가의 어선에도 동일하게 적용되는 문제이다. 중국해경 함정이 분쟁수역에서 상대방 어선에 대하여 총기를 사용하는 경우 분쟁은 무력 충돌이라는 전혀 다른 양상으로 전개될 수 있다.
군사화, 무장력 증강과 함께 중국해경 세력의 강화는 어지러울 정도로 빠르게 추진되고 있다. 1000톤 이상의 대형선박이 2012년에 51척에 불과했으나 2019년에는 145척으로 증가했다. 최대 1만 2000톤급 대형함정 건조, 76mm 포 탑재 등 해군에 버금갈 정도의 무장력을 강화했다. 원양에서 장기간 작전할 수 있는 대형함정을 보유하고 무장력이 크게 향상되면서 센카쿠 수역에서 대치하는 일본 해상보안청 함정을 능가하는 역량을 갖추게 되었다.
향후 총기 사용으로 분쟁이 무력 충돌로 비화되는 것을 막기 위해서는 태평양지역 해군 간 우발적 충돌 방지를 위한 안전·통신절차 합의(CUES)와 같은 코스트 가드 간 다자 또는 양자 간 무력 충돌방지 합의와 더불어 코스트 가드의 총기 사용의 기준이 마련되어야 한다.
- 악력
김석균 박사는 해경청장으로 재임했으며 현재 한국해양전략연구소 선임연구위원으로 활동하고 있다. 국제해양분쟁, 법 집행, 안전 및 보안, 코스트 가드에 대한 연구를 하고 있다. 최근에 『Coast Guards and International Maritime Law Enforcement』를 출간했다.
- 국내외 참고자료
- Jesse Johnson. “Chinese ships near Senkakus for first time since new law allowing use of arms.” The Japan Times, Febury 06, 2021.
- BLOOMBERG. “New law lets China Coast Guard fire on foreign vessels.” The Straits Times, January 24, 2021.
- CSIS. “Are Maritime Law Enforcement Forces Destabilizing Asia?” CSIS, 2021.
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