<중국 해양경찰법 발효, 2021년 2월 1일>

지난 2월 1일부로 지난해 12월 말에 공포되었던 『중국 해양경찰법(Maritime Police Law, 海洋警察法)』이 발효되었으며, 이번 법안은 중국의 영해와 국가관할권이 적용되는 해역에서 중국 해양경찰(이후 ‘해경’)이 ‘무기’를 사용할 수 있도록 하여 우려가 되고 있다. 

이는 한국 해경이 2016년 11월 서해에서 중국 불법어선을 단속하던 중 중국 어부의 폭력적이며, 살상적 행위로 해경간부가 사망하자, 최후의 수단으로 개인화기를 경고방송-경고사격-실제사격 순으로 사용할 수 있도록 행정명령을 지시한 이래 2번째의 사례였다. 

하지만 실제 한국 해경은 중국 불법어선 단속에 있어 실질적인 개인화기를 사용하지 않고 있다. 비록 제도적 적법성을 갖추었으나, 해상에서의 국내법과 국제법 집행이 물리적 수단을 사용하는 군사적 임무가 아닌, 법집행 차원에서의 행정적 절차임을 더욱 존중하였기 때문이다. 

역사적으로 해경은 연안에서의 각종 불법 행위, 해상 긴급 수색 및 구조(SAR), 어업통제를 기본 임무로 하며, 전시 상황에는 항구 방어 등의 임무에 투입되었으며, 국내치안 및 해양관련 정부부처의 통제를 받으며, 중무장이 아닌 개인화기 보유를 원칙으로 하며, 자유로운 해양활동을 최대한 보장하면서 해양질서를 유지하도록 하는 공안(pulbic security, 公安)역할을 하였다.

이에 따라 해경 함정들은 ‘행정선(government ship)’으로 분류되며, 이는 군사작전을 수행하는 해군 함정을 ‘군함(warship)’으로 명명하는 개념과는 근원적으로 다르며, 중무장 또는 전투를 전제로 하지 않았다. 또한 해경의 임무수행 범위도 영해 12마일과 전관수역 12마일을 합한 24마일 정도였으며, 이는 대부분 해경함정들이 ‘흰색’으로 도장(塗裝)되고 500톤 이하의 작은 경비함으로 만들어지는 주된 이유였으며, 법집행도 강제조치보다는 자유로운 해양 활용과 항행의 자유를 존중하는 차원에서의 ‘감시(surveillance)’와 ‘사전경고(warning)’ 수준이었다. 

하지만 1994년 유엔해양법협약(UNCLOS)가 발효되어 연안국의 국가관할권 범위가 200마일 배타적 경제수역(EEZ)으로 확대되고, 해적, 마약밀매, 인신매매와 원해에서의 재난발생 등의 다양한 비전통적 위협이 증대하자, 해경 함정의 임무가 연안에서 원해로 확대되면서 함정 톤수가 3,000톤으로 확대되고 유엔해양법협약에 명시된 연안국의 책임과 의무를 다하기 위한 국내법 제정으로 법집행 강도가 ‘강제적 조치(coercive measure)’로 높아졌다. 

특히 해양경찰을 별도로 편성하지 않는 영국과 독일 등 일부 선진국, 유엔해양법협약에 의해 주변국과의 해양영유권 분쟁 및 해양경계선 획정(delimitation) 갈등을 갖고 있는 연안국 그리고 해양경비대(US Coast Guard)을 국가안보 주체로 운용하는 미국의 경우 이들 국가들은 해경을 준(準)군사적(quasi-military 또는 para-military) 기관으로 활용하여 이론상 해경의 기능과 역할과 달리 운영하였다. 현재 미국 국토안보부(department of homeland securoty) 소속인 미국 해양경비대는 미해군과 함께 『국가함대(National Fleet)』를 구성하며 범국가안보 차원에서 운용되고 있다. 

최근 이러한 추세와 발전을 가장 잘 보여주는 사례가 중국 해경의 조직, 기능과 규모 확대에서 발견되고 있다. 2013년 이전까지 중국은 매우 산만한 해양에서의 법집행 기관을 운용하고 있었으며, 이들은 다양한 내륙 강과 하구 여건에 따라 각 연안 지방성에 의해 중국 해감(China Maritime Survelliance, 中國海監), 중국어정(China Fisheries Law Enforcement Command, 中國漁政), 공안변방부대(Border Defense Corps, 公安邊防部隊) 등으로 복잡하게 운용되었다.

하지만 이들은 중국과 인접한 연안국들에게 많은 문제점과 갈등을 불러일으켰다. 예를 들면 각 지방성마다 법적용 기준과 원칙이 달랐고, 해양에서의 법집행 부서도 각기 달랐으며, 실제 중앙정부의 통제도 어려웠다. 

이에 2013년 7월에 이들 기관들은 중국 해경(China Coast Guard(CCG), 中國海洋警察)이 창설되면서 통합되었으며, 단일화되고 통합된 중국 해경은 국가해양국(State Oceanic Administration, 國家海洋局)의 단알화되고 통합된 지휘통제를 받았으며, 당시 인력은 약 16,000명이었다. 

하지만 문제는 통합된 중국 해경이 남중국해와 동중국해 그리고 서행 등에서의 주변 연안국과의 해양 영유권 분쟁과 어업 갈등 등에서 제대로 역할을 못하고, 중국 해군이 개입하여 중국이 유엔해양법협약과 중국 국내법을 강제적으로 무리하게 강요한다는 인식을 주면서 중국 해경이 행정선이 아닌 군함과 같이 행동한다는 비난을 받게 되었다는 것이었다. 당시 군사 전문가들은 “중국 해경에 근접하여 해군 함정이 엄호하는 모습을 제기하면서 해경이 해군을 대신하여 남중국해와 동중국해에서의 무리한 역시적 권리를 강제하고 있다”고 비난하였다.

이에 2018년 7월 1일 중국은 『당과 국가조직 개혁의 심화(深化黨和國家組織改革)』를 통해 해경을 통제하는 부서를 국가해양국에서 중국인민해방군을 지휘통제하는 중앙군사위원회(Central Military Commission) 소속 인민무장경찰(People’s Armed Police(PAP), 人民武裝警察) 예하로 변경하였으며, 이에 따라 명칭도 기존의 CCG에서 인민무장경찰해양찰(PAPCGC)이 추가되었다. PAP는 경찰이 아닌 중무장으로 당과 국가 치안을 위한 준군사적 조직으로 알려져 있어 해경도 법집행 보다 해상에서의 준군사적 임무를 수행할 것으로 전망되고 있다. 

특히 군사 전문가들은 이를 중국 해경의 ‘군사화(militarization)’라고 평가하면서 중국 정부가 내륙에서의 평시 법집행(non-military actions) 임무를 해양으로 확대하면서 수단을 유연한 법집행에서 강제적 법집행으로 강화하면서 남중국해, 동중국해 그리고 대만 해협 등에서의 중국해군의 부담을 덜어 준 것이자. 중국이 지향하는 삼전(Three Warfares, 三戰) 개념 중 법전(legal warfare, 法戰) 수행을 위한 주체로 발전시킨 것이라고 평가하였다. 즉 무기를 언급했지만 실제는 ‘법(law)’을 무기로 작전한다는 것이다. 

군사 전문가들은 중국 정부가 해경의 임무를 법집행능력(law enforcement force, 執法力量)에서 해상무력역량(maritime armed force, 海上武力力量)으로 다르게 부여한 사례를 들었다. 현재 중국 해경은 1만톤 2척, 4,000톤-5,000톤 27척, 2,000톤-3,000톤 31척, 1,500톤-2,000톤 54척, 1,000톤 이하 22척을 보유하고 있으며, 이들은 중국 해군 동남해 함대 사령부 작전책임구역과 동일하게 지방해경 20개 지방서로 분산되어 배치되었고, 3개 해경항공단도 포함되어 있으며, 이는 세계 최대규모의 해경이다. 

2020년 4월 27일과 2021년 1월 1일 발효된 중국 인민무장경찰법과 국가방위법은 인민무장경찰과 해경에 애매모호한 용어인 “강제조치(coercive measures)” 필요성을 명기하면서 이들에게 군사작전 수준의 법집행을 권한을 부여하면서 이를 『인민무장역량(People’s Armed Capability, 人民武裝力量)』 용어로 정의하였다. 이에 군사 전문가들은 중국 해경이 더 이상 법집행 행정기관이 아니며 중국 해군과 동일한 임무와 역할을 수행하는 군(軍)으로 간주한다.   

특히 해양안보 전문가들은 이러한 중국 해경함의 규모 자체만이 위협이 아니라고 한다. 통상 해상상태가 불량하면 선박운항과 어업활동이 중단되며, 이에 따라 원해상 법집행 기능은 의미가 없어 대부분의 해경은 모항으로 복귀하며 특히 군함의 경우 첨단 장비보호를 위해 피항한다 즉, 태풍에 이르기전에 거친 해상상태로 인해 공해는 무소유상태로 존재하나, 중국 해경의 경우 그대로 배치되어 국가관할권 위상을 시현하고 있으며, 이들은 해경함들이 중국 주변국의 해경과 비교시 대형화되어 ‘법집행 능력’을 ‘힘의 우세’로 연결시켜 ‘역사적 권리의 기정사실화’로 연계시키려는 주된 이유라고 평가한다. 이쯤되면 해군과 해경 간 기능과 역할에서 차이는 거의 없다.

실제 시진핑(習近平) 당 중앙군사위원회 주석은 기회있을 때마다 군경민 일체화(軍警民 一體化)를 인급하면서 강군 범위에는 인민무장경찰과 해경이 포함되었다며 당에 대한 이들의 절대충성을 강조하였다. 특히 이는 중국군 창군 100주년이 되는 2027년에 신시대 강군(Strong Army) 완성을 위한 중요한 당과 과업이라고 주장하였다. 

이는 그동안 군사 전문가들이 중국 정부가 해경을 해군과 비교하여 군사작전과 법집행 활동 간 구분할 것이라는 기대를 저버리는 것이었고, 중국이 인민무장역량의 애매모호한 용어로 군과 경찰 그리고 민병대(militia, 民兵隊)까지 포함시켜 군과 경찰 간 구분을 애매모호하게 만들었으며, 실제 이는 어느 국가에서도 찾을 수 없는 사례였다.

이 와중에 2월 1일 발효된 해양경찰법에 의해 해경의 무기 사용을 국내법에 명시함으로써 무해하고 자유로운 항행의 자유 원칙을 적용하는 해양에서의 안정과 질서에 부정적 사례를 남기게 되었다. 비록 현장에서의 법집행에 저항하는 행위를 접한 지휘관과 요원의 건전한 판단과 사용 대상이 상대 함선의 흘수선(water line) 이상으로 명기하여 무기사용에 따른 침몰 등의 사태를 예방하는 모양새를 갖추었으나, 지금까지의 충돌(ramming)과 물대포(water cannon) 등의 비물리적 수단이 아닌 살상력을 갖춘 무기를 사용하는 것은 앞에서 언급한 해경의 기본 임무와 기능을 벗어나는 조치이었다. 

왜 중국이 이런 무리수를 두었나?

대부분 군사 전문가들은 남중국해와 동중국해에서의 해경 임무와 역할이 해군을 대신한 법집행과 국가주권 보호라는 2가지 목표를 모두 지향하는 것이라고 본다. 

우선 남중국해의 경우 남중국해 남사군도(Spratly Islands) 끝단 피어리 크로스(Fiery Cross) 인공섬을 중심으로 7개 인공섬에서의 무리한 직선기선 집행에 따른 미 해군과 아세안 베트남, 필리핀과 최근 인도네시아의 나투나(Natuna) 군도에서의 중복된 200만일 배타적 경제수역 그리고 전통적 어업권과 관련하여 해군 함정이 아닌. 해경 함정이 전면에 나섬으로써 이제 중국의 역사적 권리는 기정사실이며, 이를 국내법에 의해 해경이 보호에 나서고 있다는 것을 인식시키기 위한 것이며, 이에 반발하는 현장 해양조사선과 어선 등에 대해 강제조치를 집행하겠다는 의미로 평가되고 있다. 

다음으로 지난해 12월 9일 『영국 제인스 국방주간(JDW)』는 중국 해경이 2019년 한해 동안 동중국해 조어대(일본명: 센카쿠 열도, 중국명: 따오위다오) 12마일에 282일 연속 해경함 배치와 2020년 283일 배치 등으로 일본이 실효적 지배권을 갖고 있는 조어대 12마일 영해를 중국 영해로 기정사실화하였으며, 이를 통해 일본에게 무기를 동원한 법집행을 선언한 것으로 평가하고 있으며, 실제 중국 해경은 이에 항의하는 일본 해상보안청과 어선들에게 중국 영해에서 나가라고 경고하고 있다.

실제 지난 1월 23일 중국 관영 『Global Times』는 이번 중국 해양경찰법이 이러한 중국의 적법한 주권보호 행위를 제도적으로 뒷받침하는 것이라면서 그동안 미 해군이 중국의 해양주권을 침해하여 남중국해에 대한 항행의 자유 작전(FONOP)을 실시하는 것에 대해 이제는 해경이 나서서 법집행 차원에서 대응할 것임을 암시하였다. 

이는 남중국해와 동중국해에서의 분쟁과 갈등 국면이 점차 ‘미 해군 함정-대-중국 해경 간 대결’이자, ‘항행의 자유작전-대-적법한 법집행 간 대립’으로 변화되는 것을 암시하는 것으로서, 향후 미 해군, 일본 해상보안청과 아세안 연안국들에게 더 많은 딜레마를 줄 것으로 전망되고 있다. 

지난 1월 24일 싱가포르 『The Straits Times』는 2019년 남중국해 밴가드 뱅크(Vanguard Bank)에서 중국 해경이 베트남 해경(Vietnam Marine Guard)과의 대립을 언급하면서 이제는 중국과 미국 그리고 아세안 연안국 간 해경 간 기싸움이 될 것으로 보도하면서 세계 최대 해경으로 발전한 중국 해경이 법집행 활동에서도 유리한 입장에 서게 되었다고 보도하였다. 

특히 지난 1월 28일 『Vn Express』는 일본 해상자위대(JMSDF) 자위함대사령관을 지낸 요지 코다 해군중장(豫) 의견을 근거로 이제 중국 해경이 무기를 사용하는 것을 걱정하는 것이 아닌, 해경이 ‘법(law)’을 무기로 강제적 법집행을 하는 것이라는 부정적 전망을 내놓았으나, 싱가포르 난양기술대학교 라자라트람 국제문제연구원(RSIS) 콜린 고 박사는 아세안이 남중국해에서의 현상유지가 아직 깨지지 않았고 현재 아세안이 중국과 2002년 남중국해 행동규범(DOC)에 이어 구속력을 갖춘 새로운 행동규칙(COC)를 협의중이라서 비교적 소극적 반응을 보였다는 보도를 하였다.

현재 중국 해경은 미 해양경비대와 유사하게 흰색 도장과 현측 스트라프형 표식과 영어로 China Coast Guard 그리고 중국어로 中國海洋警察로 양측 현측에 표기하고 있으나, 실제는 준군사적 임무와 역할을 하는 중국 해군으로 간주되고 있다.

마지막으로 언제 중국 해경이 제주도 남방 이어도, 서해 북방한계선 그리고 동해 대하퇴에 나타나 중국의 전통적 어업권을 주장할런지도 몰라, 한국 정부에게 중국 해경의 문제는 일본과 아세안 연안국만이 접하는 어려움이 아닐 것으로 전망되고 있어 우려가 된다.   

작성자 윤석준은 한국군사문제연구원 객원연구위원이자,

한국해로연구회 연구위원과 육군발전자문위원으로 활동 중이며,

예비역 해군대령이다.